Aktualności

W obliczu coraz to poważniejszych skutków epidemii choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz kolejnych restrykcji wprowadzanych w Polsce, bardzo często pada pytanie o przyczyny zwlekania z podjęciem decyzji o wprowadzeniu na terytorium RP jednego ze stanów nadzwyczajnych. Decyzję taką podjęły już m. in. Czechy, Hiszpania, Portugalia czy Włochy. Konstytucja RP przewiduje trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Każdy z nich wprowadzany jest w drodze rozporządzenia. W przypadku stanu wojennego i wyjątkowego, rozporządzenie wydaje Prezydent Rzeczpospolitej na wniosek Rady Ministrów, a w przypadku stanu klęski żywiołowej – Rada Ministrów. Wprowadzony 20 marca br. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia stan epidemii nie jest jednym ze stanów nadzwyczajnych – tryb i przesłanki jego wprowadzenia reguluje nie Konstytucja, a ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z postanowieniami tej ustawy, w razie wprowadzenia stanu epidemii na terenie kraju, można wprowadzić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły, zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie czy obowiązek poddania się kwarantannie. Skoro tak, wyjaśnić należy czym właściwie różni się stan nadzwyczajny od stanu epidemii i dlaczego (nie)wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych budzi takie kontrowersje.

Stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej

Stan wyjątkowy może zostać wprowadzony w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Rezultatem jego wprowadzenia może być m.in. ograniczenie wolności działalności gospodarczej, prawa zrzeszania się, reglamentacja zaopatrzenia czy cenzura prewencyjna.

Z kolei stan klęski żywiołowej wprowadza się w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Ustawa o stanie klęski żywiołowej wprowadziła definicję katastrofy naturalnej, przez którą rozumie się również chorobę zakaźną ludzi, co w obecnych okolicznościach przemawia za zasadnością wyboru właśnie stanu klęski żywiołowej. Konsekwencje jego wprowadzenia mogą być bardzo podobne do tych, które właśnie odczuwamy. Można więc nakazać lub zakazać prowadzenia określonej działalności gospodarczej, wprowadzić reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły czy obowiązek poddania się kwarantannie. Co ciekawe, możliwość wprowadzenia wymienionych ograniczeń w czasie stanu epidemii istnieje dopiero od 8 marca br. Dlaczego więc, zamiast wprowadzić stan klęski żywiołowej, który przewiduje szerszy wachlarz środków dostępnych organom władzy państwowej do walki z chorobą, sztucznie wprowadzono możliwość ich użycia w stanie epidemii?

Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa

Na decyzję o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego rzutuje nie tylko kwestia daty wyborów prezydenckich. Jego wprowadzenie oznaczałoby otwarcie drogi dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. A te mogłyby okazać się dla Skarbu Państwa nie do udźwignięcia. Zgodnie z ustawą każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie, przy czym obejmuje ono wyrównanie straty majątkowej, jednak bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała.

Nie dziwi więc powściągliwość rządzących w kwestii wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych. Choć wprowadzane ograniczenia są tożsame z tymi przewidzianymi dla stanu nadzwyczajnego i już zdążyły spowodować powstanie olbrzymich strat po stronie przedsiębiorców, sytuacja jest jasna: dopóki nie mamy do czynienia ze stanem nadzwyczajnym, dopóty ustawa umożliwiająca żądanie odszkodowania od Skarbu Państwa nie ma zastosowania.

Pojawia się, wobec tego pytanie: czy skoro państwo uniemożliwia przedsiębiorcom zrekompensowanie strat, to czy może ponosić odpowiedzialność za niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego?

Taką możliwość można byłoby wywnioskować z przepisu art. 417¹ § 4 kodeksu cywilnego, który wprowadza odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za tzw. zaniechanie legislacyjne. Przepis stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Oznacza to, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą w razie zaistnienia trzech przesłanek: istnienia prawnego obowiązku wydania aktu normatywnego, niewydania tego aktu i stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem jego niewydania. Poszkodowany musiałby ponadto na ogólnych zasadach wykazać istnienie szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego między niewydaniem aktu normatywnego a szkodą. Odpowiedzialność Skarbu Państwa może w szczególności być konsekwencją niewykonania obowiązku wydania aktu normatywnego przewidzianego w Konstytucji, a także niewydania rozporządzenia mimo upoważnienia zawartego w ustawie.

Konstytucja RP w art. 228 ust. 1 w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przewiduje wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. Z samej zaś Konstytucji wynika, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a jej najwyższa moc prawna przejawia się w dwóch obowiązkach: nakazie realizowania jej postanowień oraz zakazie podejmowania działań z nią sprzecznych. Jedną z form niewykonania obowiązku realizacji postanowień Konstytucji jest zaniechanie prawodawcze. Przywołany przepis kodeksu cywilnego mógłby więc stanowić podstawę dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu zaniechania legislacyjnego.

Choć wiele wskazuje na to, że przesłanki do wydania rozporządzenia wprowadzającego stan klęski żywiołowej zostały już spełnione, to trudno jednak mówić o bezwzględnym obowiązku wydania tego rozporządzenia. Zarówno treść postanowień Konstytucji dotyczących rozporządzenia, jak i postanowień ustaw o stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej brzmi: może wprowadzić. Takie brzmienie przepisu nakazuje nam interpretować je jako wprowadzające upoważnienie fakultatywne, a nie obowiązek wydania rozporządzenia w razie zajścia przesłanek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. 

Do wykazania istnienia prawnego obowiązku wydania aktu normatywnego, a więc jednej z przesłanek odpowiedzialności z tytułu zaniechania legislacyjnego, należy wskazać obowiązek wydania tego aktu wprost wyrażony w przepisie prawa. Sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody nie jest uprawniony do wywiedzenia takiego obowiązku w wyniku wykładni przepisów.

Niezależnie od liczby zakażonych, stanu krajowej gospodarki czy kondycji finansowej polskich przedsiębiorstw, kwestia wprowadzenia stanu nadzwyczajnego i w konsekwencji uruchomienia procedury odszkodowawczej, leży w dyskrecji władzy państwowej i nie ma w tym zakresie prawnego obowiązku. Wobec tego należy uznać, że na gruncie prawnym możliwość uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa za niewprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych wydaje się wątpliwa.